Wärmenetz in einer öffentlich-privaten Partnerschaft betreiben
Mit der Wahl des Betreibermodells stellen sich für die Kommune die Fragen, welchen Einfluss sie behalten will, wer die wirtschaftliche Verantwortung trägt, inwiefern Bürgerinnen und Bürger beteiligt und wie die Investitionen gestemmt werden sollen. Auf dieser Seite stellen wir Ihnen das Modell „öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP)“, englisch „public private partnership“ näher vor – mit seinen typischen Merkmalen, Vorteilen und Herausforderungen.
Was ist eine öffentlich-private Partnerschaft?
Die öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) ist ein Begriff für verschiedene Formen der langfristigen Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen. Eine ÖPP ermöglicht es Kommunen durch eine gemeinsame Initiative mit einem privaten Unternehmen Projekte zu etablieren, die allein nicht zu stemmen wären. In diesem Modell trägt das private Unternehmen die Verantwortung für die konkrete Leistungserbringung, in diesem Fall die Wärmeversorgung, während die Kommune die gemeinwohlorientierten Ziele sicherstellt. Die Kommune bleibt weiterhin für hoheitliche Aufgaben verantwortlich, muss diese jedoch nicht zwangsläufig selbst durchführen. Durch diese Partnerschaft können Kommunen ihre Ressourcen effizienter einsetzen und Projekte schneller sowie kostengünstiger realisieren.
Dafür benötigen ÖPPs allerdings eine sorgfältige Vertragsvorbereitung. Eine ausgewogene und sachgerechte Risikoverteilung zwischen Behörde und privatem Partner ist erfolgsentscheidend. Im Bereich der Wärmeversorgung eignen sich ÖPP-Modelle unter anderem für kapitalintensive Vorhaben wie Geothermieanlagen, Biomasseheizwerke und Wärmenetze (BMI o.J.).
Vorteile & Herausforderungen von ÖPPs
| Vorteile einer ÖPP | Herausforderungen einer ÖPP |
Nutzung von externem Fachwissen | komplexe Vertragsgestaltung |
Verwirklichung von Wärmenetzprojekten trotz fehlendem Eigenkapital möglich | hoher Abstimmungsbedarf: technische, juristische und wirtschaftliche Expertise notwendig |
Projektumsetzung oft schneller und effizienter als rein kommunale Projekte | ggf. Interessenskonflikte in der Renditeerwartungen und Wärmepreisgestaltung |
technische Innovationen und Know-how durch markterfahrene Partner | teilweise Abfluss lokaler Wertschöpfung, wenn Partner nicht aus der Region |
geringere Risiken für die Kommunen (dafür: Vertragsgestaltung wichtig) | entgangene Gewinne in Höhe der Beteiligung des privaten Gesellschafters |
gesamtes Projekt bleibt über den gesamten Lebenszyklus in einer Hand | Kontrolle ohne professionelle Begleitung schwierig |
Planungs- und Betriebssicherheit für die Kommune | Gefahr asymmetrischer Informationsverhältnisse, zum Beispiel bei Kosten- oder Technikeinschätzungen |
Effizienzsteigerung im Betrieb durch privatwirtschaftliche Anreize | Risikoverteilung: Insolvenzvorsorge im ÖPP- bzw. Gesellschaftsvertrag festhalten |
höherer Anteil von Eigenkapital für Projektfinanzierung möglich, je nach Budget des privaten Unternehmens | langfristige Bindung an Partner, dadurch wenig Flexibilität bei Änderungen (zum Beispiel bei technologischen Neuheiten oder politischen Zielanpassungen) |
Vorteile auf Geldmarkt bei bilanzexterner Finanzierung (§ 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und 4 KWG) | Wirtschaftlichkeitsnachweis nötig: ÖPP muss wirtschaftlicher sein als rein öffentliche Lösung |
flexiblere Wettbewerbsteilnahme durch private Auftraggeber im Vergleich zu Kommunen, die an öffentliche Vergabeverfahren gebunden sind | öffentliche Akzeptanz kann leiden, wenn private Gewinnerwartung zu stark spürbar ist |
günstigere Kreditkonditionen für Kommunen nutzbar | geringere Transparenz: Wirtschaftlichkeitsanalysen müssen nicht öffentlich zugänglich gemacht werden. Projektverträge sind vertraulich, um die Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der beteiligten Firmen zu wahren. |
kommunale Garantien können Finanzierungskosten des privaten Partners senken und damit das Gesamtprojekt finanziell entlasten (Voraussetzung: Kommune verfügt über haushalterische Spielräume, einen Kassenkredit aufzunehmen und Garantieren auszusprechen) | Verlagerung des finanziellen Risikos auf die Kommune |
Kommunalkredit-ähnliche Konditionen durch Forfaitierung möglich |
Welche Arten von öffentlich-privater Partnerschaft gibt es und welche eignet sich für Wärmenetzprojekte?
Die Europäische Kommission unterscheidet zwischen zwei Arten von ÖPPs (Europäische Union 2006):
Hier ist die Zusammenarbeit ausschließlich durch vertragliche Beziehung geregelt. Ein Beispiel ist das Pachtmodell, bei dem die Kommune bereits im Besitz eines Wärmenetzes inkl. Erzeugungsanlagen ist. Der private Partner nutzt die Infrastruktur gegen ein Entgelt und vermarktet die Wärme selbstständig. Die Anlage bleibt Eigentum der Kommune. Ein ÖPP-Vertrag regelt die Zusammenarbeit.
Dabei arbeiten die Kommune und ein privates Unternehmen in einer eigens für das Projekt gegründeten Gesellschaft zusammen. Ein Gesellschaftsvertrag bildet dann die Rechtsgrundlage für die interne Organisation und die Zusammenarbeit mit dem privaten Partner. Gleichzeitig wird typischerweise ein ÖPP-Vertrag geschlossen, der die Leistungs- und Vergütungsbedingungen sowie Risikoverteilung zwischen öffentlicher Hand und der Projekt-/Gesellschaft festlegt.
Für Wärmenetze kommen institutionalisierte ÖPPs sowie konzessionsähnliche oder reine Konzessions-ÖPP als besondere Form von ÖPPs auf Vertragsbasis stärker in Betracht, da sie den komplexen Akteursstrukturen besser gerecht werden als reine Vertrags-ÖPPs und auch einen heterogenen Infrastrukturpark (Erzeugungsanlagen an mehreren Standorten, Wärmenetze mit Wegerechten) einbinden können. ÖPPs beinhalten nicht zwangsläufig Unternehmen in privater Eigentümerschaft. Sie können auch von kommunalen bzw. öffentlichen Unternehmen ausgefüllt werden. Den Kombinationsmöglichkeiten der beteiligten Unternehmen sind (fast) keine Grenzen gesetzt (dena 2024).
Für eine ÖPP bietet die Gesellschaftsform einer GmbH (& Co. KG) Beteiligungsmöglichkeiten unterschiedlicher Akteure in unterschiedlichem Grad. Je nach Projekt ist die Aufgaben- und Risikoteilung zwischen öffentlichem und privatem Partner anders gestaltet.
Welche Rolle können Genossenschaften bei ÖPPs spielen?
Genossenschaften eignen sich als ÖPP-Partner und können wesentliche strategische Partner in Wärmenetzprojekten sein. Genossenschaften arbeiten nach dem Kostendeckungsprinzip: Sie müssen zwar Gewinne zur Sicherung ihres Betriebs erzielen, streben aber keine Gewinnmaximierung an. Dies führt in der Praxis häufig zu niedrigeren Wärmepreisen. Durch die demokratische Struktur genießen sie Vertrauen. In ÖPP-Konstellationen agieren Genossenschaften oft direkt als Betreiberin oder häufiger als Gesellschafterin in einer Projektgesellschaft, etwa als Kommanditistin in einer GmbH & Co. KGs.
Auch Wohnungsbaugenossenschaften können private ÖPP-Partner sein, zum Beispiel beim Errichten und Betreiben eines Nahwärmenetzes in Kooperation mit der Kommune. Voraussetzung ist finanzielle und organisatorische Leistungsfähigkeit.
Insgesamt spricht nichts dagegen, Genossenschaften – und dabei insbesondere Wohnungsgenossenschaften, in ÖPP-Strukturen einzubinden, sofern alle Beteiligten die Rollen klar definieren und die wirtschaftliche Tragfähigkeit gegeben ist.
Welchen Einfluss hat die Kommune auf die ÖPP?
Die Kommune definiert zu Beginn für sich die Ziele, Anforderungen und energetischen Standards, darunter beispielsweise Dekarbonisierungsgrad und Preisgestaltung. Im ÖPP- bzw. Gesellschaftsvertrag wird in der Regel festgelegt, welcher Akteur die Entscheidungen zu Netz-Ausbau, Tarifen, Betrieb und so weiter trifft. Die Kommune kann bestimmte Leistungen und Nachweise im Vertrag verankern und somit auch während der Projektlaufzeit einfordern. Das ermöglicht ihr eine gewisse Steuerung.
Bei privatwirtschaftlichen Unternehmen mit kommunaler Beteiligung hängt der Einfluss der Kommune davon ab, wie viele Gesellschaftsanteile sie hält. Im Gesellschaftsvertrag kann der Kommune ein höheres Stimmrecht bei Beschlussfassungen zugeschrieben werden, als es ihren Gesellschaftsanteilen eigentlich entspräche. Grundsätzlich gilt, dass erst ab einer Mehrheit in der Gesellschafterversammlung ein maßgeblicher Einfluss auf die Investitions- und Geschäftspolitik besteht. Aber auch bei einer kommunalen Mehrheit hängt die Einflussnahme vom Willen und von der Fähigkeit ab, sich in die Entscheidungen einzubringen und sich im Zweifelsfall gegen andere Gesellschafter oder die Geschäftsführung durchzusetzen.
Als Kommune ist es dringend zu empfehlen, sich für die Gesellschaftervereinbarungen rechtlichen Rat einzuholen, um die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten zu bestimmen. Empfehlenswert ist außerdem, als Kommune einen Mindestanteil von 25,01 Prozent an der ÖPP zu halten. Das bedeutet, dass die Kommune eine sogenannte Sperrminorität hat. Damit kann sie bestimmte grundlegende Entscheidungen blockieren, zum Beispiel Änderungen des Gesellschaftsvertrags, Kapitalerhöhungen oder -herabsetzungen, Auflösung der Gesellschaft und Änderung der Unternehmensstruktur.
Wer trägt welche Risiken & haftet bei Insolvenz?
ÖPP-Verträge bzw. entsprechende Gesellschaftsverträge im Wärmenetzbereich legen detailliert fest, welche Risiken von welchem Partner getragen werden. Dies ist auch notwendig, um die Finanzierbarkeit des Projektes zu erhöhen, da ungeklärte Risikoübernahmen die Einstufung des Vorhabens negativ beeinflussen. Dem ÖPP-Grundsatz des „Best-Owner-Prinzips“ folgend, übernimmt der Partner ein Risiko, der es am besten steuern kann.
Typische vertraglich geregelte Risikobereiche sind:
- Bau- und Fertigstellungsrisiken,
- Nachfrage- und Absatzrisiko,
- Betriebs- und Instandhaltungsrisiken,
- Finanzierungs- und Wirtschaftlichkeitsrisiken und
- regulatorische Risiken.
Gerät die ÖPP-Gesellschaft in die Insolvenz, haftet in erster Linie dieses Unternehmen selbst mit seinem Vermögen und nicht automatisch die Gruppe der Gesellschafter persönlich.
Die zentrale Frage bei einer insolventen Wärmenetz-ÖPP ist die Aufrechterhaltung der Wärmeversorgung. Wärmenetze dienen der Daseinsvorsorge, sodass ein Versorgungsabbruch vermieden werden muss. In gut gestalteten ÖPP-Verträgen, beziehungsweise entsprechenden Gesellschaftsverträgen sind deshalb Kündigungs- und Übergaberechte für solche Fälle vorgesehen. Tritt die Insolvenz ein, kann die öffentliche Hand den Vertrag in der Regel fristlos kündigen und je nach Vereinbarung den Netzbetrieb selbst übernehmen oder an einen Dritten übertragen.
Wem gehört die Infrastruktur?
Das Eigentum an der Infrastruktur ist je nach Modell unterschiedlich geregelt. Häufig gehört die Erzeugungs- und Verteilinfrastruktur, also die Grundstücke, das Netz und die Anlagen, während der Laufzeit dem privaten Partner. Eine Rückübertragung an die Kommune ist möglich und muss im Vertrag festgehalten sein.
Welche ÖPP-Modelle gibt es im Wärmebereich?
Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) müssen unterschiedlichen Rahmenbedingungen, Projektzielen und Risikoverteilungen gerecht werden. Deshalb haben sich verschiedene Modelle entwickelt, die flexibel auf die spezifischen Anforderungen von Kommunen und privaten Partnern zugeschnitten werden können.
Im Wärmesektor sind sogenannte konzessionsähnliche oder reine Konzessions-ÖPP und ÖPP-Gesellschaften besonders etabliert. In Einzelfällen können beide Modelle auch miteinander verschnitten werden. Sogenannte Inhabermodelle (Kommune baut Infrastruktur selbst und bleibt Inhaberin) und Erwerbermodelle (Dritter errichtet und Kommune erwirbt Infrastruktur) kommen eher seltener und eher dann zum Einsatz, wenn für die Kommune das Eigentum am Netz eine herausragende Rolle spielt. Dies liegt vor allem daran, dass diese Modelle in der Regel mit langfristigen, festen Zahlungszusagen der Kommune verbunden sind und das Absatzrisiko weitgehend bei der öffentlichen Hand verbleibt.
Inhabermodelle wie das Betriebsführungsmodell und das Pachtmodell sind im Wärmenetzbereich aber eher selten, weil sie die zentralen finanziellen und wirtschaftlichen Risiken meist nicht vom öffentlichen auf den privaten Partner verlagern.
Bei einer reinen Konzessions-ÖPP überträgt die Kommune einem privaten Partner das Recht, eine Infrastruktur zu errichten und/oder zu betreiben und dafür Entgelte von den Nutzenden zu erheben. Maßgeblich ist der Übergang eines wesentlichen Betriebsrisikos auf den privaten Partner. Das ist die klassische EU-rechtliche Konzession: Die Vergütung erfolgt nicht (nur) aus dem Haushalt, sondern überwiegend durch Nutzungsentgelte. Nachfrage- und Betriebsrisiko liegen maßgeblich beim Betreiber.
Konzessionsähnlich meint hingegen, dass die Struktur der ÖPP einer Konzession entspricht. Die ÖPP erfüllt aber im Detail nicht alle Kriterien der Konzessionsrichtlinie oder wird in der Praxis nur "wie eine Konzession" behandelt (zum Beispiel Mischvergütung aus Entgelt der Kommune und Nutzungsentgelten).
Im Gegensatz zu einer ÖPP-Gesellschaft stehen bei einer Konzessions-ÖPP “nur” ein Vertrag und keine Gesellschaft im Mittelpunkt: Die gesamte Rechtsbeziehung wird über einen Konzessionsvertrag und nicht innerhalb einer Gesellschaft geregelt.
Der Grund für die häufige Wahl eines konzessionsähnlichen bzw. einer Konzessions-ÖPP liegt für die Kommune im geringen aufzubringenden Eigenkapital. In dieser Ausgestaltung finanziert der private Betreiber das Wärmenetz vollständig und refinanziert dieses dann in der Folge durch die entsprechenden Wärmelieferverträge mit dem Endkunden. Zudem liegt das Absatz- und Betriebsrisiko beim Betreiber und nicht bei der Kommune.
Bei ÖPP-Gesellschaften gründen Kommune und privater Partner gemeinsam eine gemischtwirtschaftliche Gesellschaft von öffentlicher und privater Hand (zum Beispiel Netzgesellschaft, Projekt-GmbH). Es handelt sich um eine institutionelle ÖPP. In der Gesellschaft bündeln sich dann das Eigentum an der Infrastruktur und der Betrieb. Die Kommune ist Gesellschafterin und übt Einfluss über Gesellschafterrechte (zum Beispiel Vetorechte, Aufsichtsratsmandate, Zustimmungsvorbehalte) aus.
Der Vorteil von ÖPP-Gesellschaften liegt in der gemeinsamen Trägerschaft zweier oder mehrerer Partner. Auch die Investitionslast verteilt sich dadurch auf breitere Schultern: Der private Partner steuert Kapital sowie praktisches Wissen bei. Die Kommune bringt Eigenkapital oder Vorteile in den Finanzierungsoptionen in die Gesellschaft ein: Unter anderem können aufgrund der kommunalen Bonität auf dem Geldmarkt Kredite zu günstigeren Konditionen aufgenommen werden.
ÖPP-Gesellschaften können weiterhin Vorteile bei der Kapitalakquise von Förderprogrammen. Die Kommune ist hier formal Miteigentümerin des Netzes. Eine (zumindest) kommunale Miteigentümerschaft ist bei manchen Förderprogrammen eine Voraussetzung für die Förderung.
Beim Betriebsführungsmodell bleibt das Wärmenetz vollständig im Eigentum der Kommune, während ein privater Partner im Rahmen eines Dienstleistungsvertrags den Betrieb, die Wartung und ggf. die Abrechnung übernimmt. Die Kommune behält damit die volle Kontrolle über die Infrastruktur und strategische Entscheidungen.
Vorteile
- Entlastung des eigenen Personals
- Nutzung von externem technischen Know-how
Nachteil
- Kommune trägt weiterhin das volle Investitions- und Absatzrisiko
Dieses Modell eignet sich besonders, wenn die Kommune die Versorgungshoheit sichern, aber den operativen Betrieb effizienter gestalten möchte.
Beim Pachtmodell verpachtet die Kommune ein bestehendes Wärmenetz an einen privaten Betreiber, der es auf eigenes wirtschaftliches Risiko betreibt. Der Pächter erwirtschaftet seine Einnahmen über Wärmelieferungen an Endkunden und übernimmt Betrieb, Instandhaltung und Kundenmanagement.
Für die Kommune entsteht so eine laufende Pachteinnahme, ohne dass eigenes Personal oder Betriebsaufwand nötig ist. Das Modell ähnelt dem Konzessionsmodell, unterscheidet sich aber dadurch, dass die Infrastruktur bereits vorhanden ist. Es ist vor allem geeignet, wenn die Kommune sich aus dem operativen Betrieb zurückziehen, aber Eigentümerin des Netzes bleiben will.
Contracting-Modelle
Contracting-Modelle sind ein Instrument der öffentlich-privaten Zusammenarbeit, das sich speziell auf Energieversorgung und Effizienzsteigerung konzentriert. Anders als klassische ÖPP-Modelle, die vor allem auf die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur und Dienstleistungen abzielen, steht beim Contracting die wirtschaftliche und technische Optimierung von Energieerzeugung und -nutzung im Vordergrund. Je nach Ausgestaltung kann der Contractor dabei Energie liefern oder Einsparungen garantieren.
Energieliefer-Contracting (ELC) | Energiespar-Contracting (ESC) | ESC mit ELC verknüpfen |
Zu beachten
|
| ESC allein deckt eine Wärmenetz-Finanzierung nicht gut ab. Eine Verknüpfung mit ELC kann sinnvoll sein:
Beispiel
|
Was sind die Voraussetzungen für eine ÖPP?
ÖPPs kommen oft bei größeren Infrastrukturprojekten wie Wärmenetzen in Frage, wenn in der Kommune Know-how, personelle und finanzielle Ressourcen fehlen und wenn es keine Stadtwerke gibt, die die Realisierung eines Wärmenetzes übernehmen können oder wollen.
Trotz knapper Ressourcen ist es elementar, dass Kommunen in grundlegenden technischen, wirtschaftlichen, vertraglichen, rechtlichen und Management-Themen informierte Entscheidungen treffen können und entsprechend Know-how aufbauen. Für die genauere Planung und Umsetzung eines Wärmenetzes, aber auch zu Rechts- und Managementfragen sollte externe Beratung genutzt werden.
Vor dem Start eines ÖPP-Vorhabens muss die Kommune die Ziele definieren, die sie mit dem Wärmenetz vorrangig verfolgt, zum Beispiel eine nachhaltige Wärmeversorgung, Kosteneffizienz oder Versorgungssicherheit. Dieses Zielbild ist mit den privaten Partnern abzustimmen und juristisch relevante Eckpunkte, wie Verantwortlichkeiten, Risiken, Laufzeiten und Vergütungsmodelle sollten im ÖPP- bzw. Gesellschaftsvertrag mit allen Konsequenzen festgehalten werden. Es ist ratsam hierfür Fachleute und spezialisierte Rechtsberatungen einzubinden.
Idealerweise verfügt die Kommune über geeignete Flächen oder Infrastruktur, die für die Wärmeversorgung genutzt werden können. Denn für den Bau des Wärmenetzes werden Flächen für Trassen, Hausanschlüsse und gegebenenfalls zentrale Anlagen benötigt. Der genaue Flächenbedarf hängt vom Projektumfang ab.
Zudem ist das kommunale Aufsichtsrecht (Gemeindeordnungen) zu beachten. Laut diesem ist ein Wirtschaftlichkeitsvergleich des ÖPP-Vorhabens mit einer rein kommunalen Durchführung und Finanzierung verpflichtend. Dabei müssen sowohl Leistungszeitraum als auch Leistungsbeschreibung beider Vorhaben gleich sein. Da ÖPPs in der Regel zudem zu langfristigen finanziellen Verpflichtungen führen, werden sie in den meisten Bundesländer und ihren Gemeindeordnungen als kreditähnliche Geschäfte eingestuft und sind damit genehmigungspflichtig.
Weiterhin ist das EU-Vergaberecht zu beachten. Eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit wird empfohlen.
Wie können Kommunen die Gründung einer ÖPP unterstützen?
Die Kommune hat drei wesentliche Handlungsmöglichkeiten im Bereich neuer Wärmenetze:
- Eine Kommune kann zunächst den örtlichen Wärmebedarf sowie vorhandene Potenziale identifizieren beispielsweise in der Kommunalen Wärmeplanung sowie anhand von bestehenden Stadtentwicklungs- und Klimaschutzkonzepten. Um fundierte Entscheidungsgrundlagen für mögliche Investitionen zu schaffen, ist ein qualitativ hochwertiger Wärmeplan hilfreich.
- Die Kommune beauftragt Machbarkeitsstudien. Dafür kann auf bestehende Förderprogramme (BEW-Modul 1) zurückgegriffen werden.
- Falls noch kein Wärmeplan vorliegt, können Potenziale für Wärmenetze oft durch Informationen zu Neubaugebieten oder bestehenden Gasnetzen identifiziert werden.
- Zur Gründung der Projektgesellschaft können verschiedene Akteure beratend zur Seite stehen.
- Öffentlichkeitsarbeit in Form von Informationsveranstaltungen kann ebenfalls ein hilfreiches Instrument der Kommune sein, um das Projekt bekannt zu machen und die Anschlussbereitschaft zu erhöhen. Eine transparente und frühzeitige Kommunikation mit der Öffentlichkeit ist bei ÖPPs empfehlenswert, um möglichen Sorgen über einen Ausverkauf der Infrastruktur oder Ähnlichem entgegenzuwirken.
- Schließlich kann die Kommune als Ankerkundin auftreten oder weitere kommunale Einrichtungen zur Wärmeabnahme einbinden, um dem Projekt wirtschaftliche Stabilität zu geben.
- Die Kommune sollte ausreichend Haushaltsmittel für Projekte einplanen, damit die Finanzierung zeitig gesichert ist.
- Die Kommune kann selbst eine Beteiligungsgesellschaft gründen. Auch eine Beteiligung über Stadtwerke oder andere kommunale Unternehmen ist möglich. Je nach Modell können so Risiken und Chancen partnerschaftlich verteilt werden. Wichtig ist, die Rolle und Verantwortung der Kommune vertraglich klar zu regeln – insbesondere bei Mischfinanzierungen und unterschiedlichen Eigentumsverhältnissen. Je nach Ausgestaltung kann die Kommune die Gesellschaft zunächst allein gründen und zu einem späteren Zeitpunkt private oder öffentliche Partner aufnehmen. So bleibt die Steuerung in der Anfangsphase vollständig in kommunaler Hand – ein Vorteil insbesondere bei sensiblen Fragen wie Trassenverläufen, Anschlussstrategien oder Bürgerbeteiligung.
- Wenn die Kommune sich beteiligt, kann sie eigene Haushaltsmittel bereitstellen oder Darlehen aufnehmen, um das Projekt zu finanzieren. Alternativ besteht die Möglichkeit, die Investitionen den privaten Partnern zu überlassen, wobei die Kommune dann meist nur die Rahmenbedingungen vorgibt, und die Überwachung übernimmt.
- Kommunen können Vorleistungen mitfinanzieren – beispielsweise durch die Unterstützung bei Planungskosten, der Erschließung von Trassen oder begleitenden Aktivierungsmaßnahmen von Wärmekundinnen und -kunden. Wählen Sie den Anteil der Kommune an der Projektgesellschaft bewusst. An ihm hängt der Grad der kommunalen Mitwirkung.
- Darüber hinaus kann die Kommune die ÖPP bei der Beantragung von Fördermitteln – etwa aus dem Bundesprogramm effiziente Wärmenetze (BEW) – unterstützen und so die Finanzierung erleichtern. ÖPPs sind als „Unternehmen iSd. § 14 BGB“ für die BEW-Förderung antragsberechtigt. Förderanträge können von der Kommune selbst oder von der Projektgesellschaft gestellt werden. Contractoren sind ebenfalls antragsberechtigt, sofern sie die Voraussetzungen und Verpflichtungen gemäß Anhang 2 der Richtlinie erfüllen (mehr erfahren).
- Möglich ist auch die Bereitstellung von kommunalen Flächen oder das Einbringen kommunaler Infrastruktur.
- Die Kommune kann Einfluss auf Wärmelieferverträge nehmen, beispielsweise durch Preisgleitklauseln oder die Berücksichtigung von Ökobilanzen, um die Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit des Projekts zu sichern.
- Die Kommune kann zur Investitionssicherung beitragen, indem sie über Ausfallbürgschaften oder durch Landesfonds eine Risikominimierung für Projektträger ermöglicht.
- Die Kommune kann flankierend tätig werden, indem sie transparente Vergabeverfahren oder Konzessionierungsverfahren gestaltet, in denen neben wirtschaftlichen auch ökologische und soziale Kriterien berücksichtigt werden.
- Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, vertragliche Rahmenbedingungen zu setzen, etwa in Bezug auf Versorgungssicherheit, Preisgestaltung, ökologische Standards oder Monitoringpflichten, um die Qualität und Nachhaltigkeit der Versorgung langfristig zu sichern. Eine Möglichkeit ist dafür, statt eines Bieterverfahrens eine sogenannte Konzeptvergabe durchzuführen, bei der nicht das niedrigste Angebot den Zuschlag erhält, sondern das überzeugendste Konzept.
- Außerdem kann die Kommune den Zugang zu Grundstücken und öffentlichen Wegen erleichtern – beispielsweise durch die Bereitstellung geeigneter Flächen für Energieanlagen oder Trassen sowie durch die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren.
- Ausfallrisiken (insbesondere bei Abwärme) können unter anderem durch den Kontakt zu Landesfonds oder kommunalen Bürgschaften wie das Bürgschaftsprogramm Wärmenetze Land Schleswig-Holstein abgefedert werden.
- Des Weiteren bietet sich die Option, kommunale Satzungen anzupassen, etwa durch den Erlass einer Fernwärmesatzung. Anschluss- und Benutzungszwänge, um den Ausbau und die Nutzung von Wärmenetzen gezielt zu unterstützen, müssen rechtlich geprüft und mit Blick auf die Akzeptanz des Wärmenetzes diskutiert werden.
Wie kann das Projekt finanziert werden?
ÖPP-Projekte werden typischerweise mit hohem Fremdkapitalanteil und vergleichsweise geringem Eigenkapital realisiert. In speziellen Finanzierungsstrukturen wie einer Forfaitierung mit Einredeverzicht, bei der die Zahlungspflichten der öffentlichen Hand an einen Finanzierer abgetreten werden, kann die Eigenkapitalquote reduziert werden.
Der private Teil einer ÖPP bringt Eigenkapital in das Projekt ein. Ergänzt wird dieses durch Fremdkapital (Bankdarlehen oder Anleihen). Die Höhe des privaten Engagements hängt stark von der gesicherten Abnahme, der politischen Unterstützung und der Wirtschaftlichkeit des Projekts ab.
Damit die Kommune in einer GmbH mitbestimmen kann, muss sie einen gewissen Anteil der Finanzierung tragen. Dies kann aus dem kommunalen Haushalt oder Krediten stammen. Mehr zum Thema Finanzierung durch die Kommune ist auf der Unterseite „Kommunaler Betrieb“ nachzulesen.
Wenn eine Genossenschaft oder ein anderes gemeinschaftliches Rechtssubjekt Teil einer GmbH & Co. KG ist, kann über deren Mitglieder Kapital aus der Bürgerschaft eingebunden und als Nachrangdarlehen genutzt werden. Die Beteiligung eines bürgerschaftlichen Akteurs kann zudem das Vertrauen in das Projekt fördern und somit zu einer höheren Anschlussbereitschaft führen.
Die laufenden Einnahmen aus Wärmeverkauf und ggf. Anschlussgebühren bilden die Basis für die Rückzahlung von Krediten und Kapital. Die Refinanzierung erfolgt über Nutzungsentgelte, wobei die Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Fernwärme (AVBFernwärmeV) eine maximale Vertragslaufzeit von zehn Jahren vorsieht. Eine längere Laufzeit ist jedoch möglich. Hierfür muss der Wärmeanbieter dem Kunden eine echte Wahlmöglichkeit lassen zwischen dem Standardvertrag einer Variante mit längerer Laufzeit (vgl. OLG Köln Az. 5 U 28/14).
- Trotz privater Finanzierung bleibt der Zugang zu staatlichen Förderprogrammen möglich. Öffentliche Mittel senken den Investitionsbedarf und verbessern die Wirtschaftlichkeit.
- Die Bundesförderung für effiziente Wärmenetze (BEW) fördert den Neubau von Wärmenetzen mit hohen Anteilen erneuerbaren Energien sowie die Dekarbonisierung von bestehenden Netzen . Auch ÖPPs sind antragsberechtigt. Die BEW-Förderung ist besonders wichtig zur Reduktion der Anfangsinvestitionen.
- Der KfW Kredit Nr. 270 Erneuerbare Energien – Standard ist der Förderkredit für Strom und Wärme der KfW.
- Informationen zu weiteren Förderprogrammen finden Sie auf unserer Bundesländerübersicht.
- Zusätzlich sind durch Forfaitierung kommunalkredit-ähnliche Konditionen möglich.
Forfaitierung
Bei der Forfaitierung mit Einredeverzicht garantiert die öffentliche Hand dem Finanzierer die vertraglichen Zahlungen über die Projektlaufzeit, ohne später Einreden geltend zu machen. Dieses Modell ermöglicht eine nahezu vollständige Fremdfinanzierung, da die Bank nur das Risiko des öffentlichen Auftraggebers trägt und nicht das Projektrisiko. Auch im Falle eines Scheiterns des Projektes ist es unwahrscheinlich, dass der öffentliche Auftraggeber zahlungsunfähig wird. Hierdurch können fast kommunalkredit-ähnliche Konditionen erzielt werden, wovon beide Partner profitieren. Für die Stadt besteht aber jederzeit die Möglichkeit, gegenüber dem ÖPP-Partner Regress anzumelden.
Praxisbeispiele für öffentlich-private-Partnerschaften
Die Stadtwerke Karlsruhe GmbH ist ein Gemeinschaftsunternehmen der Stadt Karlsruhe, die über die städtischen Holding KVVH-Karlsruher Versorgungs-, Verkehrs- und Hafen GmbH 80 Prozent der Anteile hält, sowie der EnBW Kommunale Beteiligungen GmbH, die über die übrigen 20 Prozent der Anteile verfügt. Als Unternehmen hat die Stadtwerke Karlsruhe GmbH weitere Beteiligungen und Tochterunternehmen. Die GmbH betreibt ein Fernwärmenetz, das zu 60 Prozent aus industrieller Prozessabwärme und zusätzlicher Kraft-Wärme-Kopplung gespeist wird. Hauptlieferanten der Abwärme sind die Mineralölraffinerie Oberrhein, das Rheinhafen-Dampfkraftwerk und die Maxauer Papierfabrik.
Naturwärme Kirchweidach-Halsbach ist ein Joint Venture der Gemeinde Kirchweidach im Landkreis Altötting mit dem dort ansässigen Gemüsebauunternehmen Steiner. Die Gesellschafteranteile liegen zu 15 Prozent bei der Kommune und zu 85 Prozent beim Gemüsebauunternehmen. Gemeinsam haben sie eine Geothermie-Bohrung im Bereich der Nachbargemeinde Halsbach begonnen.
Die Stadtwerke Görlitz AG ist ein kommunales Versorgungsunternehmen, das die Stadt Görlitz mit Fernwärme beliefert. Es handelt sich um eine ÖPP, bei dem die Stadt Görlitz durch eine Beteiligung von 25,1 Prozent und E.ON mit 74,9 Prozent der Anteile an dem Unternehmen beteiligt sind. Die Stadtwerke Görlitz betreiben nicht nur ein Fernwärmenetz, sondern bieten auch eine Vielzahl von weiteren Dienstleistungen, darunter die Wasserversorgung, die Abwasserentsorgung und die öffentliche Beleuchtung. Das Fernwärmenetz wird hauptsächlich mit Abwärme aus der Kraft-Wärme-Kopplung und regenerativen Energiequellen betrieben.
Wo finde ich weiterführende Informationen & Unterstützung zu ÖPPs?
Quellen
Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI): Referat Grundsatz Verwaltungsdigitalisierung, Verwaltungsorganisation (o.J.) Verfügbar unter: https://www.verwaltung-innovativ.de/DE/Organisation/Partnerschaften/partnerschaften_node.html.
Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) o.J.: „Effiziente Wärmenetze“, Energieeffizienz, Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle. Verfügbar unter: https://www.bafa.de/DE/Energie/Energieeffizienz/Waermenetze/Effiziente_Waermenetze/effiziente_waermenetze_node.html.
Deutsche Energie-Agentur (dena, 2024): „Wärmenetze im Bestand errichten: Betreibermodelle und Finanzierung“. Verfügbar unter: https://www.kww-halle.de/kwp-prozess/umsetzung-kommunaler-waermeplan/waermenetze-errichten-und-betreiben.
Deutsche Energie-Agentur (dena, 2023): „Vernetzte Wärmeversorgung in Bestandsquartieren. Handlungsstrategien und Anwendungsfälle für die Initiierung, Planung und Umsetzung vor Ort“, unter: https://www.dena.de/infocenter/vernetzte-waermeversorgung-in-bestandsquartieren.
Deutsche Energie-Agentur (dena, o.J.): Energiespar-Contracting. Verfügbar unter: https://www.dena.de/kompetenzzentrum-contracting/energiespar-contracting/.
Europäische Union (2006): Grünbuch zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen [KOM(2004) 327 endg.]. Verfügbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DEU/TXT/?uri=LEGISSUM:l22012 (Zugriff am: 25.07.2025).
Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG): Verfügbar unter: www.gesetze-im-internet.de (Zugriff am: 25.07.2025).
IBAU o.J.: 'Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)', Glossar, IBAU. Verfügbar unter: https://www.ibau.de/akademie/glossar/oepp/#.
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