Wärmenetze durch die Kommune umsetzen

Mit der Wahl des Betreibermodells stellen sich für die Kommune die Fragen, welchen Einfluss sie behalten will, wer die wirtschaftliche Verantwortung trägt, inwiefern Bürgerinnen und Bürger beteiligt und wie die Investitionen gestemmt werden sollen. Auf dieser Seite stellen wir Ihnen das Modell „Kommunaler Betrieb“ näher vor – mit seinen typischen Merkmalen, Vorteilen und Herausforderungen. 

Wie kann ein Wärmenetz durch die Kommune betrieben werden?

Viele Städte und Gemeinden überlegen früher oder später, ob die Wärmeversorgung zur strategischen Infrastrukturaufgabe im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge gehören soll – ähnlich wie Wasser, Abwasser oder öffentlicher Verkehr. Gerade bei ambitionierten Klimaschutzzielen und der Umsetzung kommunaler Wärmepläne entscheiden sich daher einige Kommunen dafür, Wärmenetze in eigener Verantwortung zu bauen und betreiben.  

Abhängig davon, ob eine Kommune ein Wärmenetz lediglich baut oder auch betreibt und ob sie dies allein oder mit anderen tut, gibt es verschiedene Möglichkeiten dies umzusetzen. Deutlich von den im Folgenden genannten Rechts- und Betriebsformen zu trennen ist der Begriff der „Stadtwerke“ (bzw. „Gemeinde- oder Kommunalwerke“), da dieser ein umgangssprachlicher Sammel- oder Markenbegriff für kommunal geprägte Versorgungsunternehmen ist, die in mehreren Sparten wie Strom, Gas, Wasser, Wärme oder ÖPNV tätig sind. Der Begriff macht keine Aussage über Haftung, Finanzierung und andere rechtliche Rahmenbedingungen.  

Exkurs: Der Begriff „Stadtwerke“

Stadtwerke können in sehr unterschiedlichen Rechts- und Organisationsformen auftreten – vom kommunalen Eigenbetrieb über rechtlich verselbstständigte Kapitalgesellschaften (zum Beispiel GmbH) bis hin zu Mischformen. Viele Menschen setzen Stadtwerke automatisch mit einem Eigenbetrieb gleich, was in der Praxis zu Missverständnissen führen kann: Ein Stadtwerk in der Rechtsform einer GmbH hat beispielsweise ganz andere Finanzierungsmöglichkeiten und steuerliche Rahmenbedingungen als ein Eigenbetrieb als unselbstständige Einheit der Kommune. Für die Wärmeplanung und die Umsetzung von Wärmenetzen ist es deshalb entscheidend, die Rechtsform präzise zu benennen. Auch Förderbedingungen knüpfen nicht an den allgemeinen Begriff „Stadtwerke“ an, sondern an die konkrete Rechtsform und deren Nähe zur Kommune. 

Ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal bei Stadtwerken ist, in welchem Umfang und in welchen Geschäftsbereichen sie reguliert werden. Stadtwerke, die zum Beispiel als Netzbetreiber auf dem Strom- oder Gasmarkt aktiv sind, unterliegen deutlich tiefergehenden regulatorischen Vorgaben als Stadtwerke, die ausschließlich Aufgaben wie Wärmeversorgung, Wasser oder Bäderbetrieb wahrnehmen. Der daraus resultierende Mehraufwand in der Verwaltung führt häufig zur Herausbildung größerer und rechtlich selbstständiger Unternehmen. Eine starke kommunale Eigentümer- und Steuerungsfunktion ist häufig ein Indiz für eine ausgeprägte Gemeinwohlorientierung von Stadtwerken. Dies kann einen großen Einfluss auf die Gestaltung der Wärmepreise haben. Gleichzeitig müssen in der Praxis die anderen Sparten der Stadtwerke meist querfinanziert werden müssen, da sie sich allein nicht refinanzieren.

Analog zum kommunalen Zweckverband können kommunenübergreifende Kreis- oder Regionalwerke gegründet werden. Sobald private Akteure Kapital halten und damit Einfluss auf Entscheidungen nehmen können, handelt es sich rechtlich nicht mehr um ein rein kommunales Unternehmen, sondern um eine öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) – vor allem, wenn die Zusammenarbeit auf Dauer angelegt ist.

zum Steckbrief öffentlich-private Partnerschaft

Welche Betreibermodelle für kommunale Wärmenetze gibt es?

Für Bau und Betrieb eines Wärmenetzes in kommunaler Hand sind folgende Betreibermodelle möglich. Von einem kommunalen Unternehmen spricht man unabhängig von der genauen Rechtsform dann, wenn die jeweilige Gebietskörperschaft mehrheitlicher oder alleiniger Träger ist und somit ein angemessener kommunaler Einfluss auf das Unternehmen gewährleistet ist.

Wie können sich Dritte an kommunalen Wärmenetzen beteiligen?

Wenn die Kommune (oder ein kommunales Unternehmen) das Wärmenetz baut und Eigentümerin bleibt, den Betrieb jedoch an einen Dritten übergibt (zum Beispiel an eine Genossenschaft oder an ein privates Energieversorgungsunternehmen), spricht man vom Pachtmodell. Bei einem Pachtmodell investiert die Kommune in ein Wärmenetz und ist selbst Bauherrin. Der Bau der Erzeugungsanlagen erfolgt dann durch den Pächter, ebenso der Betrieb. In seltenen Fällen investiert die Kommune auch in die Heizanlagen und verpachtet lediglich den Betrieb. Der externe Pächter übernimmt die eigentliche Wärmeversorgung, sowie die technische und organisatorische Betriebsführung. Der Vorteil für die Kommune ist, dass die Betriebsrisiken ausgelagert werden, gleichzeitig verliert die Kommune aber auch an Gestaltungsmöglichkeiten.  

Außerdem kann die Kommune Teil einer öffentlich-privaten Partnerschaft (ÖPP) zum Bau und Betrieb eines Wärmenetzes werden. Auch im Fall von kommunaler Beteiligung an privatrechtlichen Gesellschaften können gewisse Mitgestaltungsmöglichkeiten gegeben sein. Weitere Informationen hierzu finden sich auf den entsprechenden Unterseiten zur öffentlich-private Partnerschaft und zu privaten Energieversorgern.

Übersicht möglicher Rechtsformen

Diese Abbildung zeigt die möglichen Rechtsformen, in denen sich die Kommune im Kontext von Wärmenetzen betätigen kann (eigene Darstellung nach Deutsche Energie-Agentur 2023).

Vorteile & Herausforderungen von kommunal betriebenen Wärmenetzen

Vorteile 

Herausforderungen

hohes Maß an Gestaltungsmöglichkeiten durch die Kommune möglich

Kapitalbedarf, Belastung des Haushalts

Orientierung am Gemeinwohl bzw. Selbstverständnis als Daseinsvorsorge möglich

Querfinanzierungs-Anforderungen (zum Beispiel Wärmeversorgung soll Schwimmbad oder ÖPNV querfinanzieren)

langfristige Einnahmen

Betriebsrisiken (je nach genauer Ausgestaltung)

In-House-Fähigkeit bei der Vergabe von Aufträgen an eigene Unternehmen

benötigte personelle Kapazitäten in der Kommunalverwaltung

Was sind die Voraussetzungen für den kommunalen Betrieb eines Wärmenetzes?

Unabhängig vom Betreibermodell sollte der politische Wille in der Kommune sowie eine entsprechende Strategie zur Wärmewende vorhanden sein. Letzteres kann durch die kommunale Wärmeplanung  und/oder den Transformationsplan des kommunalen Unternehmens geschehen. Die Planung sollte abgeschlossen oder zumindest weit fortgeschritten sein, um fundierte Entscheidungen über Trassenverläufe, Versorgungstechnologien und Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Zusätzlich sind personelle und fachliche Ressourcen notwendig, entweder in der eigenen Verwaltung oder über externe Beratung. Auch die Verfügbarkeit von Eigenmitteln, unter anderem zur Aufnahme von Fremdkapital und der Zugang zu Förderprogrammen spielt eine wichtige Rolle, insbesondere bei Eigen- und Regiebetrieb. Wird eine Finanzierung über den kommunalen Haushalt angestrebt, so muss die Kommunalaufsicht zustimmen und die Kommune muss ausreichend kreditwürdig sein.  

Wie sieht der Aufbau und Betrieb eines kommunalen Wärmenetzes im Detail aus?

Die Kommune hat drei wesentliche Handlungsmöglichkeiten, um neue Wärmenetze zu unterstützen. Sie kann:

  • Projekte initiieren, indem sie geeignete Rahmenbedingungen schafft und aktiv Anstöße gibt; 
  • investieren, indem sie sich finanziell beteiligt und Mittel bereitstellt; sowie
  • flankieren, indem sie Projekte in allen Phasen begleitet und mit kommunalen Ressourcen unterstützt (dena 2023).

Wie kann die Kommune den Anstoß für ein kommunales Wärmenetz geben?

Eine Möglichkeit bietet die Kommunale Wärmeplanung, in der geeignete Versorgungsgebiete identifiziert, der Wärmebedarf analysiert und potenzielle Erzeugungstechnologien ausgewählt werden. Bei der Gebietseinteilung sollten zukünftige Betreibermodelle bereits mitgedacht werden. Weitere Anhaltspunkte können bestehende Quartierskonzepte oder andere Flächennutzungspläne sein. Kommunen können in diesem frühen Stadium Machbarkeitsstudien in Auftrag geben und Projektideen mit Unterstützung von Fachplanern, Energieagenturen oder externen Beratern konkretisieren. In dieser Phase muss die strategische Entscheidung vorbereitet werden, ob die Kommune selbst Betreiberin des Wärmenetzes werden oder ein Betreibermodell mit Dritten entwickeln soll. Auch politische Beschlüsse, etwa zur Gründung eines Eigenbetriebs, einer kommunalen Netzgesellschaft oder eines Zweckverbands, gehören zur Initiierungsphase. Im Sinne der Akzeptanz und der Wirtschaftlichkeit (Anschlussbereitschaft) führt kein Weg daran vorbei, lokale Akteure möglichst früh einzubeziehen, insbesondere potenzielle Abnehmer  wie private  Haushalte, kommunale Ankerkunden, die Wohnungswirtschaft und lokale Unternehmen (ggf. mit Abwärmepotenzial). Dazu kommen je nach lokaler Gegebenheit Energiegenossenschaften und private Energieversorger. 

Welche Investitionsmöglichkeiten hat die Kommune?

Im Eigen- oder Regiebetrieb übernimmt die Kommune sämtliche Investitionskosten für den Bau und Betrieb des Wärmenetzes – einschließlich Trassenbau, Übergabestationen und Erzeugungsanlagen. Folgende Möglichkeiten gibt es:

  • Die Kommune kann auf eigene Haushaltsmittel zurückgreifen, die zeitig eingeplant werden sollten, oder Förderprogramme nutzen.
  • Auch in Pachtmodellen können Kommunen investieren, etwa indem sie das Netz errichten und verpachten oder einzelne Bauteile übernehmen. 
  • Alternativ können sie über die Gründung kommunaler Unternehmen oder Beteiligungen an Stadt- und Gemeindewerken indirekt investieren. In Zweckverbänden ist es üblich, dass die beteiligten Kommunen Investitionen gemeinschaftlich stemmen, oft im Verhältnis zu ihrem Nutzungsanteil oder ihrer Bevölkerungszahl. 
  • Grundsätzlich können Kommunen lange Refinanzierungszeiträume mit günstigen Konditionen für Kommunalkredite nutzen, über Bürgschaften die Finanzierungsbedingungen verbessern und zusätzlich auf interkommunale Kredite zurückgreifen.

Wie kann die Kommune Prozesse flankieren?

Ein wichtiger Hebel bei der Flankierung ist die Stadtplanung

  • Kommunen können eine aktive Rolle bei der Bereitstellung von Flächen und innovativen Flächennutzungskonzepten einnehmen, städtebauliche Verträge als verbindliches Instrument nutzen und über Gestattungsverträge das Wegerecht zur Nutzung der Fernwärmeinfrastruktur verbessern. 
  • Auch Bebauungspläne eröffnen Gestaltungsmöglichkeiten – von Anschlussfestsetzungen über die Beschränkung bestimmter Brennstoffe bis hin zur Nutzung von Wärmenetzsatzungen auf Basis des Landesrechts. 
  • Besonders wirkungsvoll ist es, wenn die Kommune mit gutem Beispiel vorangeht und eigene Liegenschaften wie Schulen, Rathäuser oder Schwimmbäder als Ankerkunden an das Wärmenetz anschließt.

Ergänzend können kommunale Förderprogramme eingesetzt werden, um beispielsweise finanzschwache Haushalte gezielt beim Zugang zu klimafreundlicher Wärme zu unterstützen.

Die Übernahme von Fündigkeitsrisiken bei Geothermie kann ein relevanter Faktor beim Gelingen eines Wärmenetzprojektes sein. Strategisch erhöhen Kommunen die Planungssicherheit durch Absichtserklärungen mit relevanten Akteuren und prüfen Umlagen in Form von Erschließungsbeiträgen oder Anliegerkosten. Ebenso wichtig ist eine klare Informationsbereitstellung, die Endkundinnen und -kunden leicht verständlich über Wärmeversorgungsoptionen informiert. Schließlich können Kommunen durch Vernetzung und Bündelung Risiken gemeinsam mit weiteren Interessenvertretern adressieren, Lösungen einfordern und, wo möglich, auf bestehende Wissensträger zurückgreifen.

Finanzierung eines kommunalen Wärmenetzes

Die Finanzierung kommunaler Wärmenetze hängt stark vom gewählten Modell ab. Im Eigen- und Regiebetrieb erfolgt die Finanzierung der anfänglichen Investitionen typischerweise über kommunale Haushaltsmittel und Kredite. Je nach kommunaler Finanzlage können eigene Rücklagen, Haushaltsüberschüsse oder zweckgebundene Investitionsmittel für den Einstieg genutzt werden. Um die Belastung des Haushalts gering zu halten, erfolgt die Hauptfinanzierung in der Regel über langfristige Kommunalkredite, die bei öffentlichen oder privaten Banken aufgenommen werden. Möglich sind auch Förderdarlehen, beispielsweise über Programme der KfW (zum Beispiel KfW 264/265 „Investitionskredit Kommunen“ oder KfW 270 „Erneuerbare Energien – Standard“) oder der jeweiligen Landesförderbanken. 

Ein zentraler Baustein ist zudem die Bundesförderung für effiziente Wärmenetze (BEW), über die in verschiedenen Modulen substanzielle Zuschüsse gewährt werden können, sowohl für Machbarkeitsstudien als auch für die investive Umsetzung von Wärmenetzprojekten.

Diese Zuschüsse können mit den Krediten kombiniert werden, um die Finanzierungslücke zu schließen und somit den Eigenanteil bzw. den Finanzierungsbedarf für die Investitionen zu reduzieren. Teilweise lassen sich weitere Fördermittel aus Landes- oder Klimaschutzprogrammen einbinden. Überschüsse aus dem Betrieb fließen bei Regie- und Eigenbetrieb – anders als bei privaten Betreibern – in den städtischen Haushalt oder werden für die Netzmodernisierung verwendet und erhöhen damit die lokale Wertschöpfung. 

Möglich ist auch die Kapitalbeteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, zum Beispiel durch Nachrangdarlehen oder Bürgeranleihen. 

Die langfristige Refinanzierung der Investitionen erfolgt über die laufenden Einnahmen aus Wärmeverkauf. Dazu zählen die Wärmepreise und ggf. einmalige Anschlussgebühren. Die Kalkulation muss den Anforderungen des Wärmelieferungsrechts (AVBFernwärmeV) genügen. Die AVBFernwärmeV regelt in § 32 Abs. 1 grundsätzlich die Laufzeit von Wärmelieferverträgen auf maximal zehn Jahre. Eine längere Laufzeit ist jedoch möglich. Hierfür muss der Wärmeanbieter dem Kunden eine echte Wahlmöglichkeit lassen zwischen dem Standardvertrag und einer Variante mit längerer Laufzeit (vgl. OLG Köln Az. 5 U 28/14).

Können oder sollen die nötigen Investitionen nicht vollständig über den kommunalen Haushalt abgedeckt werden, sind diverse öffentlich-private Partnerschaften möglich, zum Beispiel Projektgesellschaften. Bei größeren und rechtlich selbstständigen Stadtwerken ähneln die Finanzierungsmöglichkeiten stark denen privater Energieversorgungsunternehmen (siehe hierzu die entsprechenden Unterseiten zur öffentlich-privaten Partnerschaft und zu privaten Energieversorgern).

Welche Praxisbeispiele gibt es?

Wo finde ich weiterführende Informationen zum kommunalen Betrieb eines Wärmenetzes?

Die KWW-Analyse: „Wärmenetze im Bestand errichten: Betreibermodelle und Finanzierung“ stellt Organisationsformen und Finanzierungsmöglichkeiten für Wärmenetze vor, die im Bestand errichtet werden sollen.

Quellen

Wärmenetze errichten und betreiben

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